“一带一路”倡议下我国参与全球税收治理的思考

作 者 信 息

王伟域（国家税务总局税务干部学院）

文 章 内 容

　　当前，百年变局之际的世界格局正处于深刻的调整和转型之中，新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称“新冠肺炎疫情”）的冲击进一步加剧了全球应对变局的复杂性和艰巨性，加快变革全球治理体系以适应新形势的发展已成为当今国际社会的普遍共识。而全球税收治理是全球经济治理体系的重要组成部分，也是大国之间围绕重大经济决策和国际合作规则主导权竞争的核心问题之一。“一带一路”倡议为我国参与全球税收治理提供了重大契机，也为我国推动构建公平、合理和现代化的国际税收体系，营造增长友好型国际税收环境搭建了平台。因此，研究我国在“一带一路”倡议下如何参与全球税收治理具有重要的现实意义。

一、全球税收治理变革的时代背景及动因
　

　　现行全球税收治理体系是西方发达国家在一百年前建立的，不仅带有浓厚的政治色彩，而且是依据传统经济税收理论和征税框架而构建。随着全球化的快速发展和国际政治经济环境的变迁，特别是21世纪以来数字经济的迅猛发展，传统国际税收规则和治理体系逐渐落后于时代发展的要求，受到严峻挑战。从2013年起，二十国集团（G20）开始委托经济合作与发展组织（OECD）开启应对税基侵蚀和利润转移（BEPS）相关工作。在参与各方的共同努力下，2015年BEPS十五项行动计划最终成果报告发布。2016年，G20/OECD BEPS包容性框架成立。2021年10月，BEPS包容性框架就“双支柱”方案达成共识，全球税收治理变革取得历史性突破。对于当前全球税收治理变革，笔者认为，至少存在以下几点深层次的原因。

　　（一）全球政治经济格局的深度调整

　　自2008年全球金融危机以后，世界经济增长缓慢，贫富差距拉大，失业率大幅上升，国家民族主义回潮等，再加之新冠肺炎疫情的冲击，全球治理体系弊端逐渐凸显。由西方发达国家主导的全球治理失灵，治理赤字加剧，而新兴经济体比发达经济体更早地走出“危机泥潭”，对全球经济增长的贡献率不断上升，成为全球增长的重要驱动力。这种经济失衡状态对全球政治格局造成严重影响，增加了国际形势的不确定性和不稳定性。据国际货币基金组织（IMF）预测，世界经济在新冠肺炎疫情的持续影响下艰难复苏，新兴经济体增速也有所放缓，但2022年新兴经济体的增速仍将达到5.1%，高于全球平均增速。世界银行2022年1月发布的《全球经济展望》报告显示，2022年全球经济增长率将从2021年的5.5%下降至4.1%，2023年将进一步下降至3.2%，大大超出2008年金融危机所导致的全球经济衰退1.8%的幅度。可以预见，面对全球经济日益失衡的态势，欧美等西方发达国家在现有全球治理格局中的“领头羊”地位将会严重受挫，变革当前的全球治理机制势在必行，而税收治理变革将是其中重要的组成部分。

　　（二）逆全球化浪潮的负面影响

　　在当今“一超多强”的国际背景下，孤立主义、单边主义和贸易保护主义等逆全球化浪潮纷纷抬头并呈蔓延态势，特别是平民主义、恐怖事件频发等问题的出现，使主导全球治理的欧美国家面临这些挑战显得“力不从心”，全球治理机制陷入“无人推动”的艰难窘境。最为典型的就是美国退出或威胁退出诸多重要的多边国际组织（如世界贸易组织），2018年春还挑起了对华贸易争端，并持续扩大至投资、科技、人才、金融与地缘政治等多领域。究其原因，主要是由于美国等西方发达国家将2008年以来的经济衰退、就业人数减少、社会福利降低等原因归结于全球化，认为全球化使发展中国家抢占了其就业岗位、挤占了其特定利益，有违于其赖以建立和倡导的价值观以及所实施的政治经济制度，因而竭力反对全球化，加强贸易保护。显然，这种逆全球化浪潮不符合经济全球化的客观现实和历史潮流，使全球治理机制受到严重冲击，全球治理（包括税收治理）变革在所难免。

　　（三）国际规则制定权的激烈竞争

　　在全球政治经济格局深刻转型的历史拐点上，国际规则的制定成为全球治理的核心议题。未来的全球治理不在于谁来“领导”这个世界，而在于世界依靠什么样的国际规则来引导。这将引发一场全球性的国际规则博弈，并势必重构国际规则格局。一方面，倾向保护主义的欧美发达国家秉持“零和博弈”理念，以权力制衡推动国际新规则的重构。自2018年以来，诸如《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《日本-欧盟经济伙伴关系协定》（日欧EPA）、《美墨加三国协定》（USMCA）等自由贸易协定相继生效，颇有支配全球经贸秩序的态势；另一方面，倾向自由主义的新兴国家则强调“合作”理念，主张国际规则要更多地体现在竞争中合作，尊重并照顾发展中国家成员的基本国情、发展阶段及正当诉求，坚持特殊与差别待遇、贸易自由化等基本原则和方向。例如，中国提出的“一带一路”倡议具有“平等、开放、包容、互补”特征，体现了合作共赢的全球治理观。在此背景下，中国作为全球第二大经济体，将关乎国家利益和“一带一路”沿线发展中国家的诉求融为一体，在未来国际规则的塑造中将更加突出战略主动性，扩大引领力。

　　（四）数字经济迅猛发展的变革力量

　　随着数字经济的快速发展，国家间竞争和博弈的重心逐步转移至数字经济领域。例如，2009年英国推行“数字大不列颠”行动计划，2010年欧盟提出“数字欧洲计划”，等等。在数字经济背景下，因数字经济贸易规则的发展滞后于数字经济贸易实践，使全球性数字经济贸易规则体系存在诸多不确定性。在国际税收领域，数字经济的虚拟性、无形化、流动性以及数据本身具有的价值等特质，难以在原有的国际税收规则体系中找到相应的征税依据，造成了一些国家的税收流失，并加剧了新经济与传统经济之间税负不公平问题。面对这些变化，谋求国际税收公平以期改变国际经济失衡的单边、双边和多边规则，正在国家间的竞争与博弈中持续出台。作为在全球数字经济中占有重要地位的中国，应以保障国家税收安全、公平和现代化发展为目标，积极参与到全球税收治理之中，助力全球税收治理变革。

二、“一带一路”倡议与参与全球税收治理之间的内在逻辑
　　　“一带一路”倡议是我国为顺应全球治理变革而作出的积极响应。通过“一带一路”倡议参与全球税收治理，既是我国构建“一带一路”国际税收规则体系、推动构建增长友好型税收环境的新实践，也是我国和“一带一路”沿线发展中国家为应对全球治理赤字、改善全球经济失衡等问题而贡献的税收力量。　　（一）“一带一路”倡议对调整全球经济失衡将起到关键性作用，有助于增强发展中国家和新兴经济体参与全球税收治理的话语权　　当前，如何在全球化的竞合格局中有效解决全球经济失衡问题成为全球治理的核心内容。“一带一路”倡议能够有效促进要素、资源和市场等效益最大化，成为调整和推进区域经济平衡的重要抓手。尤其是“一带一路”倡议能够更好地促进沿线各国（地区）利用新的外部环境，加强区域间合作和参与国际新规则制定，进而影响全球经济格局的塑造。统计数据显示，2021年，全球贸易总额达到28.5万亿美元，增长率为25%，发展中国家出口额同比增长率是发达国家出口额增长率的2倍，大部分国家特别是发达国家面临较大的增长压力。与此同时，中国对外非金融类直接投资额为1136亿美元，同比增长3.2%。其中，中国对“一带一路”沿线国家（地区）的非金融类直接投资额为203亿美元，同比增长14.1%。在新冠肺炎疫情的冲击下，以中国为代表的发展中国家和新兴经济体之所以取得逆势增长的成绩，一定程度上得益于“一带一路”倡议的实施。在推进“一带一路”建设以构建均衡的全球经济格局中，发展中国家和新兴经济体依靠内生动力发掘新的经济增量为调整全球经济失衡注入活力，应具有参与包括税收治理在内的全球治理变革的话语权。　　（二）“一带一路”倡议赋予中国参与国际规则体系重塑的重大机遇，成为中国推动全球税收治理变革的重要抓手　　实践表明，中国与“一带一路”沿线国家（地区）成功地开辟了发展中国家参与经济合作的新范式，不仅增强了中国和“一带一路”沿线国家（地区）为解决全球治理问题提供全球公共产品的能力，而且为中国在未来国际规则制定中赢得了一席之位。在应对百年变局之际全球税收治理的新挑战上，由于数字经济加剧了全球经济失衡，并导致了市场国征税权的争议，国际社会随之提出“双支柱”方案，但仍需结合征税原理创新进一步加以探索。中国既是众多数字化企业的居民国，又是数字化企业重要的市场国以及全球数据流动的主要参与国，全球税收治理变革对中国的影响将十分深刻。“一带一路”倡议的核心内容关乎国际规则重塑，而“一带一路”税收征管合作机制无疑是推动全球税收治理变革的重要力量。中国需把握“一带一路”倡议赋予的重大机遇，代表广大发展中国家和新兴经济体更加积极主动地参与全球税收治理机制变革。　　（三）“一带一路”倡议促进亚欧大陆地缘政治作用的发挥，有助于发展中国家和新兴经济体在全球税收治理机制中取得主动权　　受国际政治经济发展地缘性特征的影响，未来全球税收治理的方向或将是多元驱动的发展趋势。“一带一路”倡议的提出从经济逻辑的层面来看，是地缘政治中经济行为的一种动态博弈，将有助于扩大和加深发展中国家和新兴经济体在全球的影响力。因此，“一带一路”倡议的实施，是发展中国家和新兴经济体在全球治理与区域治理的框架下寻找到合作的新“交点”，同时它凸显出亚欧大陆的地缘政治作用。在全球税收治理方面，“一带一路”税收征管合作机制有助于“一带一路”沿线广大发展中国家和新兴经济体进一步凝聚共识、深化合作，合力推动全球税收治理朝着更加公平合理的国际税收新秩序的方向前行。值得强调的是，在“一带一路”倡议框架下，中国以“一带一路”沿线发展中国家的共同价值观、利益和经验为基础，对既有的国际税收规则进行适当补充和改革，将有利于逐渐提高其在参与全球税收治理机制变革中的影响力。未来，全球税收治理将逐渐形成亚欧互联互通的全新格局，“一带一路”税收征管合作机制将有助于发展中国家在全球化时代的竞合格局中取得长足发展。三、“一带一路”倡议下参与全球税收治理变革的中国关切和对策建议
　　　全球税收治理变革是渐进推动的实践过程，各国税务部门需要紧跟世界发展的步伐有序推进，而不能停滞不前。我国作为“一带一路”倡议国和数字经济大国，应当理性看待全球税收治理规则创新，以大国责任积极参与后续相关工作。特别是，要重视发挥“一带一路”税收征管合作机制（BRITACOM）这一多边税收合作平台的作用，为包括“一带一路”沿线国家（地区）在内的广大发展中国家和新兴经济体贡献更多中国智慧。　　（一）注重探索和研究“一带一路”税收合作理论，努力推动全球税收治理理念创新和政策引领　　“一带一路”倡议是国内外情势发展变化的产物，体现了中国推进国际合作、实现世界各国和平发展的诉求。当下的中国国际税收理论研究应重点突出“一带一路”税收合作的贡献，努力增加中国对国际税收多边治理的制度供给，为推动和完善全球税收治理机制变革提供理论规则支持和战略方向引领。当前，要在“一带一路”倡议框架下，结合国际税改焦点及中国式现代化发展理念，积极寻求对全球税收治理的理论创新与突破。比如，要加强“一带一路”建设与国际税收规则选择的研究，提升以各国税收实践推动形成“一带一路”税收治理规则体系能力的研究，运用“一带一路”税收征管合作机制参与国际组织税收规则制定研究等，以多途径合作路径与多元式方法创新来推动“一带一路”国际税收合作理论的构建与发展。同时，要把中国与“一带一路”沿线国家（地区）的协同发展置于重点位置，既要重视中国现代化转型过程中的国家税收权益问题，也要重视通过让“一带一路”沿线国家（地区）分享中国式税收治理现代化经验，推动沿线国家（地区）税收政策与治理规划的对接，以实现发展中的国际税收治理协同，为进一步探索全球税收治理模式嵌入更多的发展中国家元素，彰显更多新兴经济体的力量和智慧。　　（二）充分依托和利用“一带一路”税收征管合作机制，创新多边合作的数字化税收治理模式　　全球数字经济的快速发展为“一带一路”建设带来了新的发展机遇，也将催生国际税收多边合作的数字化治理模式。中国作为“一带一路”税收征管合作机制的发起者、推动者和践行者，在数字经济引领全球治理变革的新时代，迫切需要建立由中国主导的“一带一路”数字化税收多元协同治理体系，为“一带一路”沿线各国（地区）开展数字化税收治理以及多边广泛协商谈判提供条件。具体而言，可从中国促进“一带一路”数字化税收治理的角度，制定推动沿线国家（地区）数字化税收协同治理的发展政策，构建“一带一路”数字化税收治理的协调机制，明确政府、组织、企业等主体在其中的职责和规范，共同搭建“一带一路”数字化税收协同治理合作平台，利用该平台着力解决“一带一路”数字化税收治理政策、相关治理规则和协作机制的统筹落实以及推进实施问题。同时，应注重加强与非“一带一路”国家或组织的政策沟通和规则协调，妥善解决数字经济体之间的涉税争端，逐步拓展稳定的区域间协同发展的税收合作关系。此外，中国还需相应调整国内税制和征管规则，提供多种国际税收协调方案，提升应对数字经济挑战国家间公平合理分享税收利益的能力，促进沿线各国（地区）不断提升多边合作的数字化税收治理效果。　　（三）广泛调研和聚焦“一带一路”沿线国家（地区）的利益关切，积极应对当前“双支柱”方案带来的挑战　　当前的“双支柱”方案是基于多边主义形成的有利于各方共同利益的结果，较好地解决了国际税收治理规则与经济业态发展的失衡问题，既有利于构建稳定的国际税收秩序，也有利于促进全球经济平稳复苏。我国作为G20成员和BEPS包容性框架成员，特别是作为新兴的数字大国和市场大国，应当继续坚持推进多边合作、争取多边共识的总基调，在后续“双支柱”方案细节设计谈判中，积极提出建设性方案，争取更多的规则主导权。应本着人类命运共同体的基本理念，广泛调研并聚焦“一带一路”沿线国家（地区）的利益关切，在维护中国利益的同时，推动形成符合不同阶段经济体的利益诉求和更多能被各方所接受的国际税收治理规则。比如，关于“支柱一”，后续的关注点应聚焦金额A、金额B的确认和计量，以及如何构建公平、合理、高效、务实可行的税收征管体制问题；应当重视构建强有力的税收争议解决机制；还应关注“双支柱”方案落地后所有国内单边措施是否撤销等问题。我国可以积极发挥引领作用，充分利用好“一带一路”税收征管合作机制等平台优势，努力推动数字经济下全球税收治理体系朝着有利于新兴发展中国家利益的方向发展，为区域和全球治理作出更大贡献。

四、结语

　　数字化时代全球税收治理变革是百年变局之际世界格局调整的焦点问题之一，积极参与并应对全球税收治理变革是“一带一路”沿线各国（地区）共同的治理要求。在推进全球税收治理变革的进程中，我国必须坚持以人类命运共同体理念为价值导向，以中国式现代化为引领，以“一带一路”税收征管合作机制为抓手，以参与国际税收治理规则的协商制定为方式，以构建新型公平、合理、现代化的国际税收秩序和营造增长友好型国际税收环境为目标，积极参与数字经济时代的全球税收治理变革。当前全球税收治理体系很大程度上带有西方发达国家的利益色彩，并未反映广大发展中国家和新兴经济体在全球税收治理领域的利益诉求。然而，全球政治经济格局的大调整、大转型和数字经济背景下国家税收权益纷争，将会极大地影响全球税收治理机制的重塑。我国如能把握好参与全球税收治理规则重塑的重大机遇，通过“一带一路”税收征管合作机制加强与各国的国际税收合作，积极寻求国家间利益的契合点，将不但会在全球税收治理领域推动理念创新和战略引领，而且会进一步增强以中国为代表的广大发展中国家的税收权益，形成有利于全球加快摆脱经济低迷实现平稳增长的税收治理环境。

END

　　（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2022年第9期）

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